中国房地产报园区专业委员会委员 柏文喜 /文

近来，各地的产业园区纷纷推行PPP模式，PPP模式一时大热。至于最终发展的结果如何，则又另当别论。产业园区作为地方政府的产业载体，以产业聚集和协同发展为目标，一般都承载了地方政府对于产业发展的美好想象与规划，在招商引资政策以及土地利用规划方面，都能够得到各级政府的倾斜和“关照”。然而，在实践中管委会与城建公司虽同属一家，但各有各的执行团队，各有各的利益诉求，不能实现有效的行为统一与协同。

随着PPP模式成为政府利用社会资本，进行基础设施和公用事业建设所推行的主要模式之一，承担了各地产业梦想的产业园区以PPP模式推进园区建设成为热门话题，大有后来居上，取代传统的“政府负债、滚动开发”模式的趋势。

然而，即使采用PPP模式进行产业园区开发建设，也要提前做好产业规划，充分评估产业招商的难度，在PPP协议中做好政府与社会资本方的产业招商责任划分，以及阶段性调整规划，让产业园区的发展能够进入良性循环，而不是陷入短期的虚热。

PPP模式兴起

近年来，代表园区产业开发商的出现，以及各地政府越来越开放的视野，同时出于有效利用市场机制推动园区发展的诉求，打破了既有的产业园区开发模式。相比较其他房地产企业，以华夏幸福基业在以产业园区开发为主业的细分类别中更是一骑绝尘。其以社会化、商业化和市场化的方式，短短的几年内在环绕北京的固安、大厂、三河一带，成功地进行了数个规模化的产业园区开发，并以政府的招商引资奖励和配套的商业、住宅用地开发的收益，作为平衡投资的来源。

同样在园区开发中脱颖而出的，还有以标准厂房建设与租售相结合的大连亿达，以及以园区成片开发为主的北科建以及两者结合的张江高科。这些企业以市场化、商业化的方式实现了产业招商与房地产开发的结合，这正是各地园区管委会所期望的。

尤其是进入到2016年，园区PPP的开发运营方式在全国正呈现燎原之势。对于园区政府来说，只要做好园区规划以及必要的产业引导，管理好安全生产、社会秩序以及提供好工商、税收等基本服务即可;大量的招商工作以及园区的一级开发乃至部分二级开发直接与承担园区开发任务的企业商业利益诉求相挂钩，自然推动了市场化的产业招商。

这种模式下，产业招商的成功是企业利益实现的前提，否则一级开发完成的土地无法出让、二级开发建设的厂房与各种配套设施无法出租出售，更不要提投资回流所主要依赖的园区配套商业与住宅用地的出让与开发了。不过，这种模式只适用于招商预期比较好的经济发达地区与产业集中导入地区，而基本不适用于不具备产业聚集条件的新设园区，以及缺乏产业支撑的不发达地区的产业园区。华夏幸福基业成功的关键，是因为较好地利用了北京的产业外溢效应，抓住了北京非首都功能向京外纾解带来的产业转移机遇，这也就是园区始终围绕着环北京地带的原因。

旧模式待解

旧有的“政府负债、滚动开发”的园区模式之下，园区成功与否的关键在于产业招商，招商的达成则决定园区的产业规划目标能否实现，以及后续的一级开发土地能否顺利出让。园区开发普遍是以管委会作为政府的授权派出机构，同时加挂开发建设公司的牌子，由政府注入少量启动资金，并对园区土地进行规划控制，再由与园区管委会“一套人马、两块牌子”的开发建设公司，负债进行分期滚动开发。

然而，开发建设公司为了进行一级土地开发，大都以政府的信用作背书，进行了大量债权融资，甚至包括拆迁费也要靠融资。在这种模式下，产业招商往往由园区管委会负责，虽然管委会与开发建设公司“两位一体”，但在实践中因为各有各的执行团队而各有各的利益诉求，不能实现有效的行为统一与协同。

最终部分园区沦为了以房地产开发为主，“鬼城”和“睡城”如雨后春笋般凸起。很大程度上，就是由于产业招商不力导致了产业和人口聚集不足，为了平衡一级开发投资而过多地出让了价格较高的住宅用地使然。很显然，产业聚集能够带动园区配套的商业与住宅用地的出让。随着中央政府对地方政府负债以及地方政府平台公司负债控制的力度越来越大，这种模式面临着难以为继的风险。

那么，在此情况下，有没有一种既能不完全依靠市场化的产业招商为依托，又能不增加政府负债的产业园区开发建设模式呢?PPP模式此时应运而生，受到各地产业园区的追捧则自是题中应有之意了。

第一，PPP模式主要由政府利用民间资本实施开发，园区建设不需要政府增加既有负债。这种模式下，政府授权民间资本或者与民间资本联合组建项目公司，负责特定的产业园区开发建设任务。由于政府不参与股权投资或者极少量地参与项目公司的股权投资，产业园区开发建设的投资由项目公司负责筹措。即使项目公司进行必要的融资，也不会合并报表到园区政府下属的开发建设公司这一平台公司来，因而不会增加平台公司的负债，甚至也不会要求园区政府进行隐含担保，从而不会增加政府的既有负债。

第二，PPP模式可以有效克服纯市场化模式下对于产业招商的过度依赖。在纯市场化模式下，对于产业招商的预期决定了社会资本参与园区开发的积极性。对于产业招商预期不佳，而政府的产业规划又需要强力推进的产业园区来说，产业招商无异于无本之木、无源之水。虽然政府可以通过加大招商奖励力度、加大产业政策鼓励力度对之进行调整，但如果是需要对当地完全没有产业基础的全新产业进行招商，市场化的产业招商则几乎是无能为力的，比如重庆市政府当年对以惠普和富士康为首的笔记本电脑产业的招商就是如此，而重庆市笔记本产业如今的如日中天却证明了重庆市产业规划的先见之明。

PPP模式之下，产业招商可以实现市场化产业招商和政府招商的有机结合，可以在PPP协议中对产业招商的责任进行合理划分，以政府的产业招商来弥补市场化招商的不足。比如在产业招商预期不佳的园区建设前期，可以将产业招商责任更多地由政府承担，而园区开发建设由民间资本进行。

警惕PPP“虚火”

对于产业园区而言，在政府或者政府平台公司不增加负债的情况下可以展开园区建设，随着投资环境的改善，会逐步降低产业招商的难度;对于社会资本而言，由于前期的产业招商风险由政府兜底，降低了社会资本进入园区，进行开发建设的难度，而易于与园区政府达成合作，从而推动园区投资环境的改善，加快园区建设。随着产业聚集程度的提升和产业链的逐步形成，园区政府可以逐步调整和社会资本的产业招商分工，并最终实现完全市场化的产业招商。

客观而言，园区PPP模式尚未成为园区开发的主流。目前国家级各类产业园区有上百个，省级园区有上千个。上述园区PPP开发模式，是产业园区市场化招商与开发的自发性探索，政府利用社会资本进行产业园区开发建设的成功试水。

正是由于以上优势，PPP模式一经推出，即受到慧眼识珠的各地产业园区的青睐，并呈风行之势。另外，PPP模式的风行除了自身的优势以外，其实也不排除地方政府赶热潮的成分。因为有些地方政府就“一刀切”式地推行PPP模式，而不管所在城市的产业园区是否需要这种模式以及完全市场化的园区开发模式是否有生命力、原有的政府负债模式是否可持续。

但是正如前文所述，无论哪种模式，最终还要以园区的产业聚集程度为成败的关键，也就是产业招商是园区最终成功的关键。否则，为了弥补前期的开发建设投资，而不得不将更多的土地调整为地价更高的住宅与商业用地，而因为缺乏产业支撑，也难以聚集有效的人口，住宅的过度开发使园区有沦为“睡城”和“鬼城”的风险，进而沦为实实在在的房地产开发。而这正是全国大多数级别不高的产业园区的现状。

因此，PPP大热之下，即使采用PPP模式进行产业园区开发建设，也要提前做好产业规划，充分评估产业招商的难度，在PPP协议中做好政府与社会资本方的产业招商责任划分，以及阶段性调整规划，让产业园区的发展能够进入良性循环，而不是陷入短期的虚热。